Las Asociaciones Público-Privadas (APP) en agua potable y saneamiento representan un instrumento de financiamiento estratégico para América Latina y el Caribe, pero con un perfil de riesgo-beneficio altamente dependiente de la calidad regulatoria y la capacidad institucional. En el Perú, la experiencia ha sido mixta: cinco proyectos APP en Lima han generado resultados operacionales notables (tratamiento de residuos pasó de 21% en 2012 a 95% en 2023), pero riesgos subyacentes—principalmente tarificación regresiva, exclusión geográfica y dependencia privada—permanecen sin resolver. Mientras tanto, la experiencia global muestra una tasa de fracaso del 40-50% en privatizaciones de agua, con casos emblemáticos como Argentina (rescisión de Aguas Argentinas en 2006) y Bolivia (Cochabamba 2000) generando costos fiscales multimillonarios y demandas internacionales prolongadas. Este análisis examina los beneficios comprobados, riesgos documentados y condiciones para el éxito de APP en sectores hídricos vulnerables.
1. Beneficios Documentados de APP en Agua
1.1 Cierre de Brechas de Cobertura y Calidad
La evidencia empírica más sólida proviene de Lima y Callao, donde tres plantas de tratamiento de aguas residuales bajo APP han escalado significativamente la calidad ambiental en poco más de una década.
PTAR Taboada (Operativa desde diciembre 2013):
- Inversión: USD 148 millones
- Caudal: 14 m³/s
- Beneficiarios: 4.3 millones de habitantes
- Estándares: Operación conforme a regulaciones internacionales
PTAR La Chira (Operativa desde junio 2016):
- Inversión: USD 79 millones
- Caudal: 6.3 m³/s
- Beneficiarios: 2.6 millones de habitantes
PROVISUR (Operativa desde octubre 2020):
- Inversión: USD 87 millones
- Caudal: 0.25-0.40 m³/s agua potable + 0.18 m³/s residual
- Beneficiarios: 100,000 habitantes (cuatro distritos sur de Lima)
- Característica: Primera planta desalinizadora de agua marina autorizada para consumo humano en Perú
Resultado Acumulado sobre el Sistema de Lima y Callao:
- Caudal tratado pasó de 3.1 m³/s (2012) a 20.1 m³/s (2023)
- Cobertura de tratamiento: de 21% a 95%
- Tres plantas APP tratan actualmente el 84% del desagüe total
- Tiempo de crecimiento: 11 años para lograr 74 puntos porcentuales de cobertura incremental
Este desempeño contrasta marcadamente con la trayectoria anterior: entre 1990 y 2012, la cobertura creció apenas 19 puntos porcentuales bajo gestión pública directa. La aceleración post-APP sugiere que el mecanismo de contratación de largo plazo (25-30 años) con flujos previsibles permitió a los concesionarios acceder a mercados de capital con tasas competitivas, facilitando las inversiones de escala requeridas.
1.2 Retornos Económicos Amplios
Los beneficios económicos de inversión en agua y saneamiento exceden significativamente los costos iniciales. Según estimaciones internacionales citadas por PROINVERSIÓN en el LATAM Water Summit III (enero 2026):
| Componente | Retorno por USD Invertido | Período |
|---|---|---|
| Agua potable | USD 2.4 | Múltiples géneros |
| Saneamiento | USD 7.3 | Múltiples géneros |
| Beneficios combinados (promedio) | USD 4.85 | Economía amplia |
Los beneficios incluyen reducción de enfermedades diarreicas (especialmente en menores de cinco años), aumento de productividad laboral, mejora en asistencia escolar, y externalidades ambientales positivas (ecosistemas no contaminados, recarga de acuíferos). En contextos de alto déficit, estos retornos generan multiplicadores fiscales que justifican la inversión incluso en términos estrictamente financieros.
1.3 Eficiencia Operativa y Estándares de Calidad
Las concesiones privadas introducen incentivos operacionales que resultan en:
- Reducción de tiempos de ejecución: 30% más rápido que proyectos de obra pública tradicional (según benchmarking OCDE)
- Estándares ambientales verificables: PTAR Taboada, La Chira y PROVISUR operan con certificaciones internacionales ISO 14001
- Mantenimiento preventivo: Programas de operación y mantenimiento sistematizados vs modelos reactivos típicos de entidades públicas precarias
- Innovación tecnológica: Implementación de sistemas de tratamiento avanzados (membranas, UV, oxidación avanzada) no accesibles a presupuestos públicos limitados
- Gestión de riesgo operacional: Contractualmente especificado con penalidades por incumplimiento
En Lima, el desempeño operativo de las tres plantas APP ha llegado a un cumplimiento de >95% de estándares de calidad del efluente, comparado con 60-70% en plantas operadas por la entidad pública SEDAPAL que no están bajo concesión.
1.4 Transferencia de Riesgo Financiero y Operacional
La estructura de APP traslada al concesionario privado riesgos que de otro modo recaerían sobre el erario público:
- Riesgo de sobrecosto de construcción: Concesionario absorbe inflación de precios de insumos durante construcción
- Riesgo de performance operacional: Penalidades contractuales por incumplimiento de caudales, calidad de efluente, disponibilidad
- Riesgo de demanda: Concesionario ajusta operación a volúmenes reales vs proyectados
- Riesgo de financiamiento: A través de mecanismos de project finance, se canaliza deuda privada en lugar de pública
En el caso de PROVISUR, por ejemplo, el modelo de desalinización con uso de energía solar parcial fue innovación introducida por el concesionario (empresa privada), reduciendo costos de operación de largo plazo e impacto ambiental.
2. Riesgos Sistémicos de APP y Concesiones
A pesar de los beneficios operacionales evidentes, la experiencia global y regional documenta riesgos severos que frecuentemente resultan en fracasos parciales o totales de modelos privatizados.
2.1 Riesgo Crítico: Tarificación Regresiva y Capacidad de Pago
El Patrón Global de Aumentos de Tarifas
La evidencia empírica de Latinoamérica revela que concesionarios privados consistentemente elevan tarifas por encima de la inflación cuando los contratos permiten revisiones extraordinarias o cuando la demanda es inelástica (agua es necesidad básica).
Argentina – Aguas Argentinas (1993-2006):
- Incremento tarifario acumulado: 88.2% en 9 años (1993-2002)
- Inflación acumulada en mismo período: 7.3%
- Brecha de sobreprecio: 80.9 puntos porcentuales
- Implementación de “cargo de infraestructura”: Trasladaba costo de expansión de red a usuarios finales
- Reacción social: 86% de usuarios adhirió a campaña de no pago (desobediencia civil)
- Rescisión: Contrato cancelado en 2006 tras presión política insostenible
- Costo fiscal post-rescisión: Argentina enfrenta 30+ demandas de empresas transnacionales por lucro cesante, con exposición potencial de miles de millones USD
Bolivia – Aguas del Tunari, Cochabamba (1999-2000):
- Incremento tarifario inicial: 35% promedio (anunciado sin consulta previa)
- Impacto: Familias de clase media gastaban 10-20% del ingreso en agua
- Reacción: Protestas masivas (“Guerra del Agua” de 2000), con un muerto y múltiples heridos
- Rescisión: Contrato cancelado en 2000 tras presión internacional
- Litigios: Aguas del Tunari demandó al Estado boliviano por USD 25+ millones en tribunal de arbitraje internacional (ICSID); caso aún pendiente tras 25+ años
Capacidad de Pago Real en Perú
El Marco de Regulación Tarifaria de SUNASS (superintendencia reguladora) establece principios que chocan directamente con dinámicas de concesiones:
- Recomendación SUNASS: Agua potable sola ≤3% del ingreso familiar; agua + saneamiento ≤5%
- Realidad en zonas rurales/periurbanas de Perú: Familias gastan 8-12% del ingreso en agua (cuando obtienen acceso)
- Brecha tarifaria actual: EPS cobran USD 0.62/m³ vs USD 1.44/m³ requerido para sostenibilidad operacional
- Déficit implícito: USD 0.82/m³ (57% por debajo de cobertura de costos)
Para que un nuevo proyecto APP sea autofinanciado (como se proponen varios en portafolio 2025-2027), requeriría aumentos de tarifa del 40-80% en mercados con capacidad de pago limitada. Esto genera un dilema: o el proyecto es subsidiado públicamente (minando la lógica de privatización), o enfrenta riesgo de insostenibilidad por capacidad de pago insuficiente.
2.2 Riesgo Geográfico: Exclusión de Áreas No Rentables
Selectividad del Sector Privado
Las empresas privadas en agua operan con disciplina de mercado, lo que las orienta naturalmente hacia segmentos de usuarios de mayor capacidad de pago y menor costo de operación. En un sector donde agua es un bien esencial, esto resulta en:
- Priorización de zonas urbanas consolidadas: Mayor densidad = menores costos unitarios; mayor ingreso per cápita = mejor pago
- Desinversión en periferia urbana y zonas rurales: Menor densidad = costos altos; menor ingreso = riesgo de morosidad
- Efectos de largo plazo: Ampliación de brecha de acceso entre ciudades grandes y territorios dispersos
Caso Argentino de Exclusión:
En Buenos Aires, Aguas Argentinas bajo contrato de 30 años (1993-2023) fue particularmente selectivo en expansión geográfica. Las zonas de cobertura se concentraron en barrios de ingreso medio-alto, mientras que villas miserias (asentamientos precarios) fueron excluidas de facto. Cuando el contrato fue rescindido, el Estado heredó tanto pasivos operacionales como brechas de cobertura amplificadas.
Portafolio APP Perú 2025-2027: Patrón Similar
De 18 proyectos de agua y saneamiento propuestos:
- 12 ubicados en capitales de región (>100,000 habitantes): Lima, Callao, Trujillo, Cusco, Huancayo, Cajamarca, Tarapoto, Ilo, Lambayeque, Chanchamayo, Tumbes, Iquitos
- 6 ubicados en ciudades intermedias o rurales
- 3 proyectos actualmente paralizados por dificultades en estructuración financiera
El sesgo hacia ciudades capitales es racional desde perspectiva de proyecto (menor riesgo, mejor base tributaria), pero perpetúa desigualdad en acceso de largo plazo.
2.3 Riesgo Regulatorio: Fortaleza Limitada de Supervisores
Capacidad de SUNASS
La Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS), regulador económico independiente del Perú desde 1992, fue evaluada por la OCDE en 2022 como “técnicamente sólido y ambicioso” pero operando bajo presiones institucionales severas:
Hallazgos OCDE:
- Regulador independiente en derecho, pero vulnerable a presión política en decisiones tarifarias
- Mandato ampliado: Asumió responsabilidades de regulación y fiscalización en pequeñas ciudades y zonas rurales, trasciendiendo funciones básicas
- Contexto difícil: Solo 51% de población peruana tiene acceso a servicios gestionados de forma segura
- Transformación en curso: Estableció 24 oficinas descentralizadas en poco tiempo, pero con capacidades heterogéneas
- Riesgo clave: Congruencia de prácticas regulatorias entre oficinas centrales y descentralizadas aún en desarrollo
Limitaciones para Supervisar APP:
- Capacidad limitada de auditoría técnica en proyectos complejos (desalinización, tratamiento avanzado)
- Falta de recursos para fiscalización en territorios dispersos
- Complejidad de modelos económico-financieros de largo plazo
- Vulnerabilidad a cambios políticos que afecten garantías o cláusulas de estabilidad jurídica
Riesgo documentado: Si SUNASS pierde independencia, los concesionarios pueden renegociar términos contractuales (como ocurrió repetidamente en Argentina), o congelar inversiones hasta lograr condiciones favorables.
2.4 Riesgo de Dependencia Privada en Emergencias
Caso de Estudio: Dependencia Crítica en Cajamarca
Cajamarca ilustra un riesgo existencial de privatización parcial. La ciudad depende del 70% de su agua potable de Yanacocha (empresa minera privada), que extrae agua de acuíferos agotados y luego vierte el agua procesada. Este modelo es insostenible ambientalmente, pero más importante aún, genera dependencia crítica de una decisión privada:
- 31 octubre 2022: Yanacocha cerró compuertas del dique unilateralmente sin previo aviso
- Impacto: Caudal bajó de 200 l/s a 90 l/s; Planta de tratamiento El Milagro operó por debajo de capacidad
- Duración: Corte de agua se prolongó durante días; crisis sanitaria
- Causa según DIRESA Cajamarca: Suspensión arbitraria del vertido de agua procesada; motivos desconocidos
Este caso muestra que incluso cuando hay regulación técnica en lugar, una empresa privada puede paralizar servicio esencial con impacto social directo. La presencia de “Agua para Cajamarca” (programa de responsabilidad social de Newmont) no previno la crisis, e ilustra riesgos de que el sector privado asuma roles estatales sin accountability público.
2.5 Riesgo Fiscal: Demandas Internacionales de Lucro Cesante
Magnitud de Litigios Pendientes
Cuando gobiernos rescinden contratos de concesión agua por razones de política pública (tarificación insostenible, incumplimiento operacional), los concesionarios privados frecuentemente demandan por “lucro cesante”—perdidas de ganancias futuras durante plazo residual de contrato.
Argentina:
- 30+ demandas de empresas transnacionales pendientes
- Principales demandantes: Aguas Argentinas (francesa Lyonnaise des Eaux/Suez), Aguas del Aconquija
- Monto reclamado: No especificado públicamente, pero estimaciones sugieren USD 5,000-15,000 millones potenciales
- Duración: Pleitos que se extienden 15-25 años
- Impacto fiscal: Presupuestos nacionales comprometidos indefinidamente para litigios mientras poblaciones sin acceso aguardan inversión en agua
Bolivia:
- Demandas por rescisión de Cochabamba (Aguas del Tunari) y La Paz-El Alto
- Aguas del Tunari demandó USD 25+ millones en tribunal internacional (ICSID)
- Caso aún abierto 25+ años después de rescisión (2000)
- Costos de defensa legal: Decenas de millones USD para gobiernos con recursos limitados
Riesgo para Perú:
Los contratos APP propuestos típicamente incluyen cláusulas de estabilidad jurídica que protegen al inversionista contra cambios en marco legal/regulatorio. Esto crea un riesgo moral: si futuro gobierno cambia política tarifaria (por razones sociales), puede enfrentar demanda arbitral. La estructura contractual de facto limita autonomía de decisión pública sobre bien esencial.
2.6 Riesgo de Privatización de Facto
Decreto Legislativo 1620 (Diciembre 2023)
Un cambio legal reciente amplió el riesgo de control privado sin transferencia formal de propiedad. El D.L. 1620 modificó normas de gestión de saneamiento para:
- Permitir que gobiernos locales deleguen explotación de servicios a privados vía APP
- Definir “fuentes de abastecimiento” como objetos potenciales de privatización
- Requerir que entidades públicas receptores gestionen infraestructura desarrollada por privados sin evaluar previa capacidad técnica/financiera
Implicaciones:
- Estado asume pasivos operacionales de infraestructura privada tras período de concesión
- Limitación de participación ciudadana en decisiones sobre gestión hídrica
- Transformación de agua de derecho humano a bien mercantilizable
- Concentración de control en actores privados no electos
Crítica de Organizaciones Ambientales:
La Coordinadora Nacional de Vigilantes y Monitores Ambientales (VMAC) denunció: “Privatización del agua (D.L. 1620) elemento vital debe gestionarse comunitaria/sosteniblemente. Concesiones a privados atentan contra derecho humano al agua y agravan crisis hídrica.”
3. Factores Críticos de Éxito (FCE) para APP Sostenibles en Agua
La evidencia de fracasos permite identificar condiciones cuya presencia mitigador riesgos:
3.1 Regulador Fuerte e Independiente
Evidencia:
- SUNASS ha sido calificada por OCDE como técnicamente sólido, a diferencia de reguladores débiles en Bolivia/Argentina pre-2000
- Lima APP exitosas operan bajo regulación consistente de SUNASS
- Países que mantuvieron independencia regulatoria post-remunicipalización (Colombia, Ecuador) lograron recuperación parcial
Condiciones:
- Presupuesto multianual garantizado (no dependencia anual política)
- Personal técnico estable (no rotación por cambios de gobierno)
- Capacidad de imponer sanciones creíbles
- Acceso a información técnica completa de concesionarios
- Transparencia en procesos de decisión tarifaria
3.2 Marcos Tarifarios Transparentes Basados en Capacidad de Pago
Modelo SUNASS mejorado (en diseño):
- Subsidios cruzados refinados que consideran variables socioeconómicas (NSE), no solo volumen consumo
- Análisis previo de capacidad de pago (máximo 5% ingreso familia agua+saneamiento)
- Incrementos tarifarios graduales y predecibles (no revisiones extraordinarias)
- Cláusulas contractuales que limitan indexación a inflación (vs tarifas abiertas)
Ejemplo Argentina fracaso: Aguas Argentinas logró aumentos del 88% porque contrato permitía “revisiones extraordinarias” sin límite cuando hubiera “cambios de circunstancias”; concepto vago que los concesionarios interpretaban ampliamente.
3.3 Cláusulas de Protección de Derechos Humanos
Incluir en contratos:
- Agua como derecho humano prioritario sobre rentabilidad de concesión
- Garantía de servicio mínimo en emergencias (no puede cortarse por razones financieras)
- Metas de universalidad de cobertura (no selectividad geográfica)
- Obligaciones ambientales vinculantes (no negociables)
- Cláusulas que prohíben venta de contrato a terceros sin aprobación estatal
3.4 Participación Ciudadana y Transparencia
Medidas:
- Consulta previa obligatoria a cambios tarifarios (mínimo 60 días)
- Acceso a información de contratos (redacted para secretos comerciales, pero estructura visible)
- Canales de reclamo efectivos con respuesta en plazo predefinido
- Presencia de representantes ciudadanos en juntas de supervisión
Lección: Ecuador logró detener corrupción en otorgamiento de derechos de agua mediante denuncias de grupos ciudadanos organizados (Caso Riobamba).
3.5 Evaluaciones Rigurosas de Sostenibilidad Pre-Proyecto
Análisis requerido:
- Modelado de demanda con escenarios de cambio climático, crecimiento poblacional, elasticidad precio
- Análisis de capacidad de pago por decil de ingreso
- Evaluación de alternativas (riego eficiente, recarga artificial, desalinización) vs costo privado
- Contingencias ante cambios tecnológicos (ej. energías renovables para desalinización)
- Análisis de riesgo de remunicipalización (¿puede Estado asumir si concesión fracasa?)
3.6 Límites a Garantías Fiscales
Estándar recomendado (MEF Perú):
- Máximo 5% del Costo Total de Inversión en garantías financieras
- Máximo 10% para APP cofinanciadas
- Cláusulas de estabilidad jurídica limitadas a “cambios no previstos” (no cambios de política pública deliberados)
- Límite temporal a garantías (ej. primeros 8 años de operación, no 30 años)
Lección Argentina: Garantías ilimitadas permitieron a Aguas Argentinas renegociar contrato 8 veces en 13 años, cada vez ampliando subsidios fiscales.
4. Comparativa: Perú vs Experiencia Global
| Dimensión | Perú (Status 2025) | Mejor Práctica | Riesgo Residual |
|---|---|---|---|
| Regulador independencia | SUNASS técnicamente fuerte | Sólido | Vulnerabilidad a presión política sobre tarifas |
| APP exitosos | 5 en Lima (USD 470M) | Internacional | Replicabilidad en zonas rurales incierta |
| Tasa de fracaso estimada | ~30% (3 paralizado de 18) | 40-50% global | Escalamiento acelera exposición |
| Capacidad de pago promedio | 5-8% ingreso (rural) | 5% máximo recomendado | Brecha tarifaria USD 0.82/m³ insostenible |
| Cobertura geográfica | Sesgo urbano | Universalidad | Perpetúa desigualdad |
| Demandas internacionales | 0 rescisiones aún | Prevenidas | Potencial alto si tarificación falla |
| Participación ciudadana | Limitada | Obligatoria | Riesgo de conflictividad |
5. Recomendaciones de Política Pública
Basado en evidencia de beneficios y riesgos, se proponen:
Corto Plazo (2026-2027)
- Fortalecer SUNASS: Presupuesto multianual garantizado; capacitación en evaluación de complejos modelos financieros de APP
- Revisar contratos en cartera: Verificar que cláusulas de estabilidad jurídica no limiten autonomía tarifaria futura
- Evaluación de capacidad de pago: Análisis financiero previo a cada proyecto para verificar sostenibilidad tarifaria sin aumentos >15% nominal
- Transparencia contractual: Publicar resúmenes de términos principales de todos los APP (no contratos completos, pero estructura visible)
Mediano Plazo (2027-2030)
- Reforma tarifaria integral: Implementar modelo SUNASS mejorado con subsidios cruzados basados en NSE (no solo volumen)
- Fondos de subsidio público: Para áreas no rentables (rural, periurbano), crear fondos estatales para cofinanciar proyectos, no esperar privatización
- Participación ciudadana: Establecer mesas de agua con participación de usuarios para consulta previa a cambios tarifarios
- Auditoría de derechos: Evaluación periódica de cumplimiento de garantías de acceso universal en proyectos APP
Largo Plazo (2030+)
- Evaluación de modelo: Após 2030, realizar análisis comparativo de desempeño de APP vs obras públicas directas para informar próxima generación de contratos
- Cláusula de revisión: Incorporar en nuevos contratos disposición de revisión integral cada 10 años de operación (permitir ajustes si circunstancias cambian significativamente)
Las APP en agua potable y saneamiento ofrecen beneficios operacionales comprobados—escalamiento rápido de cobertura, eficiencia, innovación tecnológica—pero no son panacea. Los riesgos documentados—tarificación regresiva, exclusión geográfica, demandas internacionales, dependencia privada—son reales y han materializado en múltiples jurisdicciones. En el Perú, con un regulador técnicamente sólido (SUNASS) y experiencias exitosas en Lima, existe base para proyectos APP adicionales, pero solo bajo condiciones estrictas: regulación fortalecida, marcos tarifarios que respeten capacidad de pago, garantías fiscales limitadas, y participación ciudadana obligatoria.
El Decreto Legislativo 1620 expande oportunidades de APP pero también riesgos de privatización de facto. Su implementación requiere vigilancia cercana para evitar que búsqueda de eficiencia técnica comprometiera derecho humano al agua. La lección de Argentina, Bolivia y otros es clara: cuando el sector privado prioriza rentabilidad sobre universalidad, y reguladores carecen de fortaleza, la sostenibilidad política colapsa, generando costos fiscales amplificados y brechas de acceso más profundas.
El futuro de agua en Perú dependerá no de si usar APP, sino de cómo usarlas: como herramienta para cerrar brechas bajo gobernanza fuerte, o como vehículo para transferencia de rentas públicas al sector privado.